国土空间用途管制的几点评论
国土空间用途管制的制度缺陷
对国土空间的开发利用实行用途管制，这是国际上比较通行的做法，这在高度崇尚自由和保护私人财产至上的美国也是如此。在美国，25000多个地方行政立法机构通过立法实施国土空间用途管制，近90%的美国人生活在实行国土空间用途管制的城市和乡村（Karkkainen，1994）。本书前文已经指出，国土空间用途管制有利于降低空间开发利用的负外部性、协调开发与保护的矛盾、维护公共利益、合理配置资源、提升公共财政效率、促进空间有序开发、落实空间规划、提供治理依据等，这也是国土空间用途管制普遍存在的依据。但是就如同风一样，风会熄灭蜡烛，却也能使火越烧越旺，国土空间用途管制也是一把双刃剑，制度本身也带有与生俱来的缺陷，这是需要充分认识的。
丁成日（2007）对用途管制的制度缺陷，进行了系统的梳理和总结，认为主要存在以下10个方面的局限性：①地方政府利用分区管制制造排他性的土地利用，导致种族和收入阶段的空间分割；②限制了土地供给，导致住房价格飙升，中低收入家庭受到更多的影响；③由于分区用途管制的硬性规定，从建筑角度来看会导致社区风格趋同化，损害了建筑设计的创造性；④分区用途管制既影响人口密度也影响土地利用强度，限制了资本资源和土地资源的最佳利用和组合；⑤分区用途管制降低了农业土地财产的效率、利润和价值；⑥许多土地用途被管制，只能跳跃式发展，导致城市蔓延，间接对环境产生不利影响；⑦剥夺了土地拥有者所拥有财产的经济价值；⑧影响资源分配的公平性；⑨对不同用途的影响也意味着财富从一种类型向另一种类型转移；⑩带来市场扭曲和无效的土地利用决策。此外，国土空间用途管制还会带来交通拥堵和交通成本的上升（Junetal.，2001），会带来权力寻租，而且并没有使城市发展得更好和更可持续（丁成日，2015）。
目前，对国土空间用途管制的评估已不再限于单纯的经济成本或私人成本，而是越来越多地涉及健康、就业变动、劳动生产率和竞争力等社会成本或公共成本。长期以来，有关国土空间用途管制与生产率关系的争论备受关注，多数研究者认为国土空间用途管制与企业竞争力之间存在着“鱼与熊掌不可兼得”的矛盾。很显然，国土空间用途管制面临着许多不确定性，包括成本的不确定性和收益的不确定性。成本和收益的不确定性更多地来自管制本身的治理结构以及与所处制度环境的匹配度。不过，关于国土空间用途管制对生产力和区域竞争力的影响，还缺少更多和更直接的证据。但环境管制对生产力带来的下降，已经有不少实证研究。在美国，由于20世纪70年代实施了严厉的环境管制，美国制造业企业的生产率增长下降了30%（Grayetal.，1996）。浙江省近20年的实践表明，通过“折抵指标（复垦指标）有偿调剂”“基本农田易地有偿代保”和“耕地易地有偿补充”等措施，放松国土空间用途管制，对杭州、宁波、温州、台州等耕地资源匮乏地区快速工业化和城镇化的发展，起到了十分重要的推进作用。作为长三角南翼最重要的杭州、宁波两大都市区和浙南温州、台州经济的迅速发展，吸纳了1000多万省际迁移人口和省内迁移人口的绝大部分，2019年杭州和宁波的GDP均超过1万亿元，与放松国土空间用途管制的政策创新，从而保障了建设用地的供给是密不可分的。浙江的成功实践似乎可以反证，由于存在信息不对称和不确定性，严格的国土空间用途管制，会影响生产力和区域竞争力。
国土空间用途管制的弹性空间
作为国土空间规划实施工具的国土空间用途管制，其重要挑战是要面对未来发展的不确定性，包括环境的不确定性、价值的不确定性、相关决策的不确定性以及方案寻找的不确定性（Hopkins，2012）。从更深层次的角度来看，这种不确定性源于信息经济学上所谓的信息扭曲（Garbling）（Marschaketal.，1972）。这种不确定性的产生是由国土空间用途分区决策者对所处空间系统认知不足造成的。而且由于国土空间系统具有变化多端的复杂性，且人们认知能力有限，编制用途分区方案时不确定性是不可避免的。以西蒙、哈耶克和波普尔等为代表的演进理性主义，认为当理性嵌入到社会结构和历史之中时便会表现出很大的局限性，人永远不能获得从总体上控制或者设计社会的能力。从总体上看，未来是不确定的，用途分区必然受到“无知”的制约，理性无法彻底征服无知。哥伦比亚大学有位教授做过一个实验，把20个工商管理硕士生（MBA）和20只猴子分别关在两个不同的房间里做股票，一个星期后结果是一样的。说明市场是很不确定的，理性无法彻底征服这种不确定性。国土空间用途管制的目标与未来的不确定性始终存在冲突。由于不可避免地存在内外部环境的不确定性以及管制主体的主观非理性，面对以往以绝对刚性为主的国土空间用途管制制度，增加国土空间用途管制的制度弹性，是市场经济发展的必然结果，也是不确定思想和非理性思想的必然要求。
电磁学理论的集大成者麦克斯韦（James Clerk Maxwell）的研究表明，系统的轻度控制是有效的，过于严密控制会导致过度反应，有时甚至造成机器的分崩离析。他的实验是，为了控制蒸汽机的速度和稳定性，在机器中安装了“调节器”，其功能是通过补偿突然发生的变化来实现的。但如果采用高压严控，就会导致蒸汽机产生一些反复无常的行为甚至崩溃。他在1867年发表的一篇题为《论调节器》的著名论文中，通过对调节器的行为建模，以数学方式论证了严格地控制蒸汽机的速度将导致系统的不稳定性（塔勒布，2019）。由此可以看出，人类不能没有用途管制，但一定不能过度。一方面，过度的国土空间用途管制，会造成国土空间的“质量剩余”，影响资源的可持续利用。因为人们对空间产品的质量以各项指标中最低的那一项为定级标准。相对这项最低指标，其他指标都或多或少地有质量剩余。质量剩余越多，投入的资源浪费就越多。另一方面，过度的国土空间用途管制，与现实使用的矛盾越来越突出，空间的自组织规律会被打破，国土空间生态系统的结构和功能将进入无序化状态。
可是，如果国土空间用途管制的制度弹性空间过大，无疑会使其失去存在的价值。以耕地占用的国土空间用途管制为例，20世纪90年代以来中国一直实行最严格的用途管制制度。1997年中共中央、国务院发出《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，提出改变“土地分级限额审批”制度，采用土地用途管制制度，对农地和非农地实行严格的用途管制。1997年修订的《中华人民共和国刑法》，第一次设立了土地犯罪条款，即破坏耕地罪、非法批地罪和非法转让土地罪。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》，专设“耕地保护”一章，共12条，强调对耕地用途实行特别保护。中国特色的耕地用途管制制度对耕地及基本农田保护取得了一定的成效，但是优质耕地减少过多、补充耕地达不到被占用耕地的质量、违法占地和低效占地、耕地质量和生态环境有退化现象等依然存在。据调查研究，1996~2006年，中国灌溉水田从42857.2万亩减少到41284.5万亩，减少了1572.7万亩；水浇地从32506.6万亩减少到32247.6万亩，减少了259万亩。减少的灌溉水田和水浇地主要集中在东中部地区排灌设施齐全、熟化程度好、生产能力高的城镇周边、交通沿线。上海和江苏优质耕地比例下降趋势最为明显。上海从98.1%下降到82.9%，江苏灌溉水田和水浇地占耕地比例从76.2%下降到73.9%。中部地区灌溉水田和水浇地分别减少了413.2万亩和163.8万亩。也就是说，在最严格的刚性土地用途管制制度下，优质耕地还是大规模减少。如果再增加耕地用途管制的弹性，保护耕地的效果必然还要下降。
毫无疑问，由于国土空间用途管制制度在制定过程中存在着信息、技术、目标3方面的不确定性，在制度实施过程中又存在着外部环境的不确定性，国土空间用途管制的制度设计必须充分考虑弹性空间，这也是国际上国土空间用途管制制度演变的基本趋势，详细内容可见本书第二章和第八章。正如上文所述，弹性过大，国土空间用途管制就可能会失去存在意义。如何把握国土空间用途管制弹性空间的“度”，这是一个很难有精确答案的复杂问题。按照复杂系统的基本原理，唯一可以选择的是寻找一种建立在相对于空间尺度和时间尺度之上的动态博弈平衡范式，建立起一种“目标体系—方案选择—实施—反馈修改—再实施”的国土空间用途管制动态决策过程。为此，国土空间用途管制应该从传统意义上的精确型，向以方向性构想为主的框架性战略国土空间用途管制转变，引入各种可供选择的政策性思路，丰富对未来国土空间开发利用多种可能性的描述，并制定一系列与弹性国土空间用途管制相配套的区域弹性发展政策，变被动执行为主动谋划，才能更好地协调解决刚性与弹性的问题。
国土空间用途管制的目标限定
国土空间用途管制的缘起和核心是土地用途管制。土地用途管制的最初目标是，克服土地利用的负外部性和更正市场失效。其最大的合理性在于它对消费者剩余（Consumer Surplus）的保护，这种消费者剩余体现在住房及其周围的社区所隐含的超出市场价值的部分（Karkkainen，1994）。所谓消费者剩余是指消费者消费一定数量的某种商品愿意支付的最高价格与这些商品的实际市场价格之间的差额。1977年迪克西特和斯蒂格利茨将内在规模经济引进一般均衡模型，推出了市场考虑最适度边际利润而社会考虑消费者剩余的结论。一般认为，消费者剩余达到最大的条件是边际效用等于边际支出。可是，国土空间用途管制制度过度行政化以后，被赋予了无限功能和目标。例如，中国从20世纪90年代后期开始建立土地用途管制制度，政府和社会都希望通过这一制度，能够更好地实现新型城镇化、城乡统筹、区域平衡、宏观经济调控，应对财政分权带来的地方政府间恶性竞争、规划失效的补救，保障粮食安全，促进生态文明建设，治理城市蔓延，防止产能过剩、库存过剩、房地产泡沫、城市发展乱象、资源利用低效等目标。这是土地用途管制制度所不堪重负的。
改革开放40多年来，中国经济社会在取得高速腾飞的同时，也带来许多发展问题。比如产能过剩、库存过剩、土地财政风险、房地产潜在泡沫、生态环境退化、城市蔓延扩张、资源浪费严重、优质耕地占用过多等。这些问题所产生的根源是各不相同的，有的是行政体制的原因，有的是财政制度设计的问题，有的是发展阶段所致，有的是配套改革缺位，有的是政策落实不到位等。例如，固定资产投资过热虽然与中国正处于加快推进工业化、城镇化的发展阶段有关，但根本上是因为体制机制上存在问题和经济发展方式没有根本转变造成的。盲目追求经济发展速度，片面依靠投资拉动经济发展，导致有的项目违规大量占用耕地和基本农田；有的项目采取“以租代征”“土地入股”等形式，规避土地依法审批；有的项目绕开土地审批程序，利用开发区熟地、旧城改造用地、农村宅基地推进建设；一些新开工项目在用地手续上出现了未批先用、边报边用、不报就用等问题。为什么会如此，这与1994年中国实行的中央和地方财政分税制改革密切有关。通过这个制度改革，地方政府第一次取得了剩余权。正是由于这个制度安排，中央和地方政府之间、地方政府和地方政府之间具有了明确的财务权力边界，使政府进入到竞争性的“蒂伯特世界”，是地方政府的“开发商”角色与其保护耕地职能的深刻矛盾。如果试图以土地用途管制来解决上述宏观调控问题，无疑是开错了“药方”。土地用途管制或国土空间用途管制，应该针对的是长期性和战略性的空间问题，而不应该被用来解决当下的经济社会发展问题。当下的发展问题，应该是由政策措施来应对，比如出台财政调控政策、严把信贷“闸门”、调整优化投资结构、改革绩效考核制度等。从取得土地经过开发变成市场上的产品，通常需要3~5年的周期，土地用途管制对于解决即时性问题的功能是很弱的。由于空间发展的长期影响，如果简单地应用空间管制应对当下问题极有可能引发巨大的社会经济成本。更何况，乱占滥用耕地、资源利用效率低下等问题，与土地产权制度不完善有着更加密切的联系，特别是集体土地产权的弱势地位是一个重要的原因。
因此，必须锁定国土空间用途管制的有限目标，回归到国土空间用途管制的初心和使命上来。当下大量的科学研究，除了偶尔的原创以外，与新闻工作没有多少区别。科学研究因为有寻求吸引眼球的倾向，因此大多会陷入林迪效应：每年海量的科学论文，绝大多数只是噪声，很快会进入指数衰减。国土空间用途管制的研究也不例外，数以千计的论文，在本体论上的研究几乎难以寻见，大多将国土空间用途管制的目标泛化成解决一切经济社会问题的工具。未来需要共同努力的就是依标用本，不让目标泛化，将国土空间用途管制主要限于以下目标：①降低市场的负外部效应；②创造更积极的正外部性；③维护公共利益和保障公共产品；④维护规模经济和服务效率；⑤实现更美好的环境和更公平的资源分配。
国土空间用途管制的改进方向
国土空间用途管制的主要目的是矫正市场失效。完美的市场要求有众多的购买者和销售者、同质的商品、完整的信息、市场自由并无成本的进出、要素的投入和产品的无限可分割性、生产和消费后果的内部化等。这些条件对于国土空间而言基本上都无法得到满足。因此，各国都普遍采用国土空间用途管制来应对市场的失效。也正如前文所述的那样，国土空间用途管制也是一把“双刃剑”，也存在很多固有的缺陷和不足。如果要从国土空间用途管制中更多地获益，未来还需要在以下方面进行改进和创新。
其一，改进国土空间用途管制与市场的关系。如果国土空间用途管制适应市场而不是对抗市场，许多负面影响就可能得到消解。例如对农业土地的实证研究表明，如果国土空间用途管制适应市场，则对土地价格的影响是不确定的（Thorson，1994），对未开发土地的研究也有相同的结论（Wallace，1988）。由于人们在其所处的国土空间充满着不确定性，因此在安全底线以外，国土空间用途管制要有敬畏市场的意识、敬畏市场的规律，充分发挥市场在国土空间用途管制及其资源资产配置中的作用。区域功能定位、空间用途划分、空间边界划定、集聚区规模确定、详细用途参数确定、管制规则制定等，都需要十分敬畏市场的规律。在特定地域国土空间环境下，要充分认识到各类投资主体在区域国土空间开发利用中的地位与作用及其行为逻辑与行为方式，通过调整供求、价格和竞争3个要素的相互关系，依据市场经济法则和价值规律促进要素流动和技术扩散，进行国土空间的用途管制和资源资产的优化配置，加强国土空间开发利用和交通及其他基础设施的耦合，才能切实提升国土空间用途管制的整体效率并降低未来的开发风险。
其二，推进国土空间用途管制与配套政策的协调。国土空间用途管制的效果主要取决于其检查和执法所产生的威慑以及由此所带来的遵从。威慑和遵从效应是国土空间用途管制效应的传导机制，如何与其他国土空间开发利用政策关系更加协调，应该成为研究者关注的新焦点。伴随着经济社会结构的日趋复杂化，单纯依赖某一项管制制度可能已经独木难支，强化不同国土空间政策之间的协同和协调，比如财政政策、投资政策、产业政策、供地政策、农业政策、人口政策、民族政策、环境政策、应对气候变化政策、绩效考核政策等，对于提高整体的国土空间用途管制效率、减少对经济社会的扭曲显得尤为重要。当下需要重点关注的配套政策包括融合发展权转移、财政补贴、生态补偿、保护基金、转移支付、行政诉讼、司法求助、国土调查、国土评价、绩效评估、离任审计、责任追究、监测预警、确权登记等，通过多项政策的配套组合，才能提升国土空间用途管制制度实施效果。英国在发布空间规划政策宣言时，通过政策工具之间的相互作用和权衡，附加了25个主题文件，每个主题文件就是一项配套政策，具体包括可持续发展、绿带、住房、工业和商业、规划区、市镇中心、农村地区、通讯、生物多样性和地质保护、废物管理、区域空间战略、地方发展框架、交通、不稳定的土地、历史环境保护、考古、运动和娱乐、执行规划控制、户外广告控制、海岸带、旅游业、能源更新、污染控制、噪声以及洪灾等（周颖等，2006）。
其三，重视多种国土空间用途管制类型的互补性。从国外经验来看，国土空间用途管制可有以下几种类型（丁成日，2007）：①公害性分区用途管制。主要是国土空间用途管制开发利用之间的互不相容性，其主要办法是将互不相容的国土空间开发利用在空间上隔离开来。这种空间分割的办法实际上并没有减少国土空间开发利用的负面效果，只是在空间上移动了产生负面效果的国土空间开发利用，在一定程度上具有“损人利己”的结果。②财政性分区用途管制。主要是通过功能分区排斥给地方政府带来更大的财政负担的居民。例如普通住宅区，房价较低，税收也较少，但却可能使用与高档居住区同样的城市服务，结果会导致政府财政收支的不平衡。地方政府就可以通过分区用途管制，将更多的空间留给高档住宅区，从而排斥了支付税负与服务消费不对称的问题。③设计性分区用途管制。主要是通过用途管制安排城市经济活动从而提高城市基础设施的有效利用。具体做法有：一是直接将城市发展引导到基础设施齐备的地方；二是通过土地发展权交易将城市发展引向希望发展的地方；三是城市绿色空间的保护。④包容性分区用途管制。主要是针对中低收入家庭鼓励可支付住房的开发，以此来控制不断上升的房价。比如，允许适度提高容积率，让开发商建更多的房子；提高规划设计的灵活性，对可能出现的市场挑战提供保护等。每一种用途管制类型，都有其特定的目的和功能。未来需要创建更多样性的国土空间用途管制制度，实现不同制度之间的互补性，更好地达成国土空间用途管制的功能和目标。未来还可以探索基于自由家长制的国土空间用途管制，通过情景打造与物质安排，着力创造出促进社会各类主体自觉遵循国土空间用途管制目标的环境，努力使不同的社会主体做出适合或符合国土空间用途管制目标的选择，形成类似于在国际上20世纪90年代兴起的自愿型环境规制的国土空间用途管制范式。
其四，建构面向生态的国土空间用途管制制度。进入21世纪后，尽管保护生态环境日益成为主流，但人类经济和社会活动仍然造成了生态环境的极大破坏，通过国土空间用途管制来保护和维护生态区的服务功能和生物多样性已经迫在眉睫。然而，国土空间用途管制也会对生态造成破坏，以欧几里得为代表的区划方法强调各个功能区之间的隔离，这在某种程度上很容易导致生态隔离或生态孤岛现象的出现。国土空间功能区或用途管制区的布局方法使得人类生产、生活活动往往分割了野生动物生态环境，形成众多“生态岛屿”，从而形成生态“孤岛效应”。除了生态孤岛现象，国土空间用途管制还会造成空间功能过于单一、生态环境脆弱等问题。由此，未来国土空间用途管制的重要改进方向就是更加面向生态和绿色发展，通过限制人类活动侵犯自然环境，建立系统的、可连接的生态廊道，打造天、地、人共生的空间生命共同体。
其五，建构多维混合的国土空间用途管制制度。空间用途管制的欧几里得分区是典型的单用途分区，难以为日益复杂的社会、政治和环境挑战创造合适的解决方案。它是一种功能主义的思维方式，使用机械原理将空间想象成一个固定的机器。这一概念与国土空间的概念相反，国土空间是一个不断发展的有机体或生活系统，充满着各种类型的要素并且相互作用。所以，这就要求国土空间用途管制要朝着多维的方向发展，以此来适应空间越来越复杂的属性和变化。当下，国土空间用途管制已经不再局限于土地用途，而是涉及山水林田湖草利用、地上地下用途、平面布局、集约利用、权益保障、海洋保护的多维空间管制，并且随着空间复杂的程度不断提高，其内涵也会随之增加。国土空间功能根植于城市、乡村、生态系统产品和景观功能，涵盖区域可持续性的经济、社会和环境维度，关系着提高人类福祉和区域可持续发展。因此，国土空间用途管制必须从二维走向三维和多维。在当代社会，无论是国土空间还是城市和乡村生活都更加强调人地耦合、人与自然的和谐相处，加上国土空间功能本身就是综合性、多元化的，所以国土空间用途管制所限制的将必然大多不会是单一的用途，而是从整体的、系统的角度去设计国土空间用途。例如生态空间，既有保护生态环境的功能，也有景观功能、旅游休憩功能等。多维混合的国土空间用途管制是基于用途管制的多维度和国土空间功能的多维度，更能适应国土空间复合利用的发展趋势，更有利于国土空间发展要素之间的平衡，促进经济、社会和环境多维度的可持续发展。
本文选自由地质出版社刚刚出版的《国土空间用途管制》，由吴次芳、谭永忠、郑红玉著；
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